Социальная политика и ее приоритеты. Со времени вступления в силу в 2005 г. Федеральных законов №122-ФЗ от 22.08.2004 г., №199-ФЗ от 29.12.2004 г. и нового Жилищного кодекса основные полномочия в сфере социальной защиты населения были делегированы органам государственной власти субъектов РФ. В настоящее время региональный уровень является ключевым при реализации основных социальных программ. Власти регионов имеют законодательно закрепленную возможность самостоятельно определять характер мер социальной поддержки для ряда категорий населения, существенно варьировать регламент и особенно объем предоставления социальной помощи, как адресного, так и категориального характера. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, граждан пожилого возраста, семей с детьми, малообеспеченных граждан и других социально уязвимых групп населения, а также предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам субсидий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

Полномочия по социальной поддержке граждан были перераспределены таким образом, что социальные обязательства субъектов РФ резко расширились и вынудили их изыскивать дополнительные средства в бюджете. По данным Минфина РФ на май 2005 г., доля льготников региональных категорий и получателей детских пособий в Москве составляла 23,5% населения, к которым следует добавить и процентов 10 населения, получающего жилищные субсидии – это значительная нагрузка для бюджета.

Москва, наряду с другими регионами с наибольшей бюджетной обеспеченностью в РФ (например, Ханты-Мансийский АО), оказалась в наименее уязвимом положении. Душевые доходы московского бюджета почти двукратно превышают средние по регионам страны. Столица также лидирует среди всех субъектов РФ по уровню финансирования социальных программ: в консолидированном бюджете города за 2007 г. душевые расходы по разделу «Социальная политика», составили 9 462 руб., или 163% от среднероссийского значения (с поправкой на коэффициент стоимости жизни в регионах). В Москве реализуется масштабная система социальной поддержки с высокими душевыми расходами на социальную политику. Однако в отсутствие серьезной проблемы бюджетных ограничений, тем не менее, перед региональными властями встает проблема целесообразности расходования средств. Степень эффективности системы социальной защиты граждан, т.е. ее способности предоставлять значимую социальную поддержку наиболее нуждающимся группам населения, оказывается зависимой от выбора приоритетов развития. Основные направления реализации социальной политики в Москве являются предметом дальнейшего рассмотрения.

Весьма информативным источником данных для анализа может служить «Комплексная программа мер социальной защиты жителей г. Москвы» (далее Программа). В этом документе, ежегодно принимаемом Правительством Москвы на предстоящий год, приводится развернутый план финансирования мер социальной защиты населения, реализуемых Комплексом социальной сферы города. Он включает в себя мероприятия по всем основным направлениям социальной политики: жизнеобеспечение (в том числе соблюдение минимальных социальных гарантий в отношении доходов населения), образование, здравоохранение, сфера культуры и досуга, поддержка безработных, сфера жилищной политики и коммунального обслуживания.

Меры социальной поддержки, предусмотренные в Программе на 2008 г., почти целиком – на 98% – финансируются из городского бюджета, а оставшиеся 2% покрываются средствами государственных внебюджетных фондов и трансфертами из федерального бюджета. В 2008 г. для реализации всего комплекса мер социальной поддержки жителей г. Москвы было предусмотрено 466 868,6 млн. руб., из которых 457 715,3 млн. руб. должен был профинансировать городской бюджет. Для сравнения: в 2007 г. на реализацию Программы было заложено в 1,5 раза меньше средств – 325 230 млн. руб.

Куда преимущественно направляются столь значительные бюджетные средства? Согласно Программе, приоритетами социального обеспечения Правительство Москвы считает:

• денежные выплаты и льготы различным категориям населения,
• поддержку малообеспеченных семей,
• реализацию мер по стимулированию рождаемости и социальную поддержку семей с детьми,
• дальнейшее развитие сети учреждений социальной защиты для удовлетворения потребностей населения в социальных услугах.

По структуре расходов, заложенных в Комплексной программе 2008 г., можно проанализировать, каким группам населения и в какой форме в Москве оказывается социальная поддержка. Для этого статьи расходов Программы были рассмотрены с точки зрения таких параметров, как:

1. возрастная группа получателей;
2. форма социальной поддержки;
3. принцип предоставления социальной поддержки (адресный или категориальный).

Социальная поддержка различных возрастных групп. Исследования социально-демографического профиля бедности в России показывают, что риски и глубина бедности сильно дифференцированы для разных групп домохозяйств. Самому высокому риску бедности (около 80%) подвержены семьи с детьми, тогда как среди семей пенсионеров бедных менее трети и дефицит доходов в этой группе не столь значителен [см. Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. / Рук. авт. колл. Л.Н. Овчарова. – НИСП, 2005]. Самый общий вывод, который напрашивается исходя из этих результатов: меры социальной поддержки для семей с детьми должны быть приоритетной частью в структуре социальных расходов.

Однако в Москве сложилась иная ситуация: в условиях высокой стоимости жизни (коэффициент стоимости фиксированного набора потребительских товаров в Москве в 2007 г. был равен 145% от среднероссийского уровня.) и низкой чувствительности к ней уровня пенсионного обеспечения, регулируемого федеральным, а не региональным законодательством, повышенным риском бедности отличаются пенсионеры. В первом полугодии 2008 г. в целом по стране пенсия составляла 25% от средней заработной платы, а в Москве – только 15%. Это указывает на уязвимое положение пенсионеров в общей доходной стратификации населения города, и, следовательно, на необходимость дополнительных мер социальной поддержки этой группы.

Рассмотрим, каким образом в системе социальной защиты Москвы распределяются средства на программы, адресованные следующим социально-демографическим (возрастным) группам:

1. детям и семьям с детьми;
2. молодежи;
3. гражданам пожилого возраста.

Важно отметить, что в некоторых статьях расходов невозможно однозначно определить, какова возрастная структура получателей этих мер социальной поддержки. Самые крупные и социально значимые из них – это «Субсидии на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на пассажирском транспорте» и «Расходы на реализацию мер социальной поддержки граждан по оплате ЖКУ». По этой причине мы были вынуждены исключить такие статьи расходов из дальнейшего анализа в этом пункте.

Структура расходования средств по возрастным группам получателей социальной поддержки в Москве в 2008 г. приведена в таблице 1 в двух вариантах: первый включает в себя все формы социальной поддержки (выплаты, социальные услуги и льготы), а второй – только денежные выплаты и натуральные льготы.

Таблица 1. Структура расходования средств на меры социальной поддержки различных возрастных групп населения

Категории расходов	Соотношение, %
	Выплаты, услуги и льготы	Выплаты и льготы
Меры социальной поддержки детей и семей с детьми	26,8	4,9
Меры социальной поддержки молодежи	3,6	0,3
Меры социальной поддержки пожилых людей	18,0	14,9
Всего по Программе	100	100

При рассмотрении всех трех форм социальной поддержки приоритетной социально-демографической группой являются дети и семьи с детьми. На меры их социальной защиты в 2008 г. было выделено более 125 млрд. руб., или свыше четверти всех средств, заложенных на реализацию Программы. На социальную поддержку пожилых людей расходуется в полтора раза меньше средств, чем на программы для детей (84 млрд. руб., или 18% всех расходов).

Однако следует иметь в виду, что в эти суммы включены не только программы социальных льгот и выплат, но предоставление социальных услуг, на которые уходит более 80% всех затрат поддержку детей и семей с детьми. Таким образом, основной формой социальной поддержки этой группы в Москве является предоставление бесплатных услуг в дошкольных и школьных общеобразовательных учреждениях, содержание детей в интернатных учреждениях и детских домах, а также обеспечение их досуговой деятельности. В среднем на эти социальные услуги (без финансирования учреждений по внешкольной работе с детьми и коррекционных учреждений) расходуется около 90 тыс. руб. в год на 1 ребенка.

Если исключить из рассмотрения расходы на содержание учреждений социальной сферы и анализировать затраты только на выплаты и реализацию льгот, то соотношение возрастных групп становится противоположным. Доля расходов на программы для детей и семей с детьми снижается примерно в 5 раз, а главными получателями денежных выплат и натуральных льгот оказываются представители старшего поколения (15% расходов по Программе). Около 80% этих средств направляется на реализацию специальной программы поддержки доходов этой возрастной группы: к пенсиям неработающих и некоторых категорий работающих московских пенсионеров и инвалидов ежемесячно доплачивается сумма, гарантирующая им доходы не ниже величины прожиточного минимума пенсионера (ПМ) в г. Москве. В Программе 2008 г. установлено, что с 1 февраля 2008 г. общая сумма пенсии (пенсий) и ежемесячной компенсационной выплаты у неработающих и отдельных категорий работающих пенсионеров и инвалидов не может быть ниже 5 300 руб., тогда как величина прожиточного минимума пенсионера в Москве в I квартале 2008 г. составляла 4 408 руб. К концу 2008 г. планировалось «дотянуть» уровень доходов этой категории граждан до величины 1,5 ПМ.

Всего данную компенсационную выплату получают 2 млн. человек, что составляет 83% от общей численности пенсионеров в Москве. На финансирование этой программы выделяются беспрецедентно большие суммы – более 55 млрд. руб. в 2008 г., что в 1,7 раза больше уровня финансирования 2007 г. Объем средств, направляемых на поддержку доходов неработающих пенсионеров, составляет 68% от суммы всех социальных выплат, заложенных в Программе 2008 г. Судя по охвату получателей и объему расходов бюджета, эта программа является одним из приоритетов социальной защиты населения

Наименьшую социальную поддержку получает молодежь: расходы на все формы социальной поддержки этой возрастной группы составляют только 3,6%. При этом около 80% всей суммы составляют расходы на содержание обучающихся в средних специальных учебных заведениях, в том числе выплата стипендий. Также к мерам по поддержке молодежи относятся дотации остронуждающимся студентам, оказание помощи вузам, материальная поддержка безработных выпускников ПТУ и ССУЗов, ищущих работу впервые. Однако средства, направляемые на эти программы, минимальны.

Дифференциация форм социальной поддержки. Система социальной защиты нацелена на поддержание уровня и качества жизни граждан, оказавшихся в ситуации социальных рисков. Социальная поддержка предоставляется населению посредством:

• выплаты пенсий и пособий страхового и нестрахового характера;
• предоставления неденежных трансфертов;
• оказания социальных услуг.

Для того чтобы проанализировать, финансирование каких форм социальной поддержки преобладает в Москве, мы разделили все статьи расходов на три группы:

1. все денежные выплаты: пособия, компенсации, стипендии и другие виды материальной помощи;
2. услуги учреждений социальной сферы и проведение социально значимых мероприятий;
3. социальные льготы (частичное или полное освобождение от оплаты определенных товаров и услуг).

Структура расходования средств, направляемых на различные формы социальной поддержки, представлена в таблице 2.

Таблица 2. Структура расходования средств на различные формы социальной поддержки

Категории расходов	Сумма, млн руб.	Соотношение, %
Социальные выплаты	80 919	17,3
Социальные услуги	134 411	28,8
Социальные льготы	155 577	33,3
из них социальные льготы без затрат на жилищные программы	71 313	15,3
Всего по Программе	466 869	100

Наиболее затратной формой социальной поддержки является оплата стоимости товаров и услуг, предоставляемых населению бесплатно или на условиях частичной оплаты. На реализацию социальных льгот было выделено почти 155 млрд. руб., или треть всех расходов по Программе 2008 г.

Москва относится к тем регионам РФ, которые минимизировали замену льгот денежными компенсациями, предложенную в Федеральном законе №122-ФЗ. Более того, в Москве некоторые натуральные льготы (например, право на бесплатный проезд в общественном транспорте) были сохранены не только для региональных категорий льготников, но и для всех пенсионеров. Наибольший объем поддержки московские льготники получают при пользовании льготами на проезд и оплату услуг ЖКУ. На эти цели в 2008 г. из городского бюджета было выделено:

• на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на городском пассажирском транспорте – более 27 млрд руб.
• на реализацию мер социальной поддержки граждан по оплате ЖКУ, и услуг связи (кроме абонентской платы за телефон) – 10,7 млрд руб., и сверх того – более 6 млрд руб. из федерального бюджета на оплату ЖКУ федеральным категориям льготников.

Однако превалирование расходов на льготы объясняется тем, что в эту же категорию были включены самые дорогостоящие программы жилищного строительства для бесплатного предоставления гражданам, в том числе для выполнения городских жилищных программ. Если не принимать их в расчет, то пропорции кардинально меняются. Без затрат на строительство социального жилья и без субсидий на приобретение жилья гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, доля расходов на предоставление льгот снижается более чем вдвое, и получается, что на эту форму социальной поддержки выделено даже меньше средств, чем на денежные выплаты.

Максимальные финансовые ресурсы в Комплексе социальной сферы Москвы потребляют учреждения социальной сферы и проведение социально значимых мероприятий. Расходы на социальные услуги по объему сопоставимы с расходами на предоставление льгот (с учетом жилищных программ), а в структуре затрат составляют более четверти. Однако в городе сложился дефицит социальных услуг для детей (в дошкольных образовательных учреждениях) и пожилых.

Необходимо отметить, что рассмотренные формы социальной поддержки имеют разную направленность с точки зрения возрастного контингента пользователей. Как было сказано ранее, основная целевая группа выплат – это люди старшего поколения. На денежные трансферты пожилым выделено более 60 млрд руб., а на те же цели детям и семьям с детьми – только 10 млрд Причина такого «перекоса» в возрастной структуре получателей выплат – масштабная программа ежемесячных компенсаций неработающим пенсионерам, на которую приходится 68% общего объема выплат по Программе. В то же время основными пользователями социальных услуг являются дети: на содержание образовательных учреждений, детских домов и приютов расходуется более 85% средств на этот вид социальной поддержки (117 млрд руб.), тогда как на социальные учреждения для обслуживания пожилых – в 8 раз меньше (14,5 млрд руб.).

Что касается социально-демографического состава получателей натуральных трансфертов, то его можно оценить только по неполному перечню льгот, т.к. расходы на реализацию крупнейших по стоимости льгот по оплате ЖКУ и проезда в общественном транспорте даны в совокупном виде. Остальными льготами, не учитывая этих, дети и семьи с детьми в Москве пользуются даже более обширно, чем старшее поколение: стоимость льгот для первых в 1,3 раза больше, чем для вторых. Самые масштабные по затратам «детские» льготы касаются предоставления бесплатного питания школьникам и обеспечение их учебниками, а также оздоровительных мероприятий для детей.

Соотношение адресных и категориальных программ. В условиях ограниченности финансовых ресурсов, когда важнейшей целевой группой программ социальной защиты должно быть бедное население, оценка степени адресности играет ключевую роль в анализе приоритетов и эффективности социальной поддержки.

Какую роль играет адресная социальная поддержка в системе социального обеспечения г. Москвы? Чтобы ответить на этот вопрос, мы разделили статьи расходов на две категории в зависимости от условий предоставления мер социальной поддержки:

1. адресные программы для малообеспеченных, для вхождения в которые необходимо иметь низкий доход (необязательно меньше величины прожиточного минимума);
2. категориальные программы, где для участия требуется принадлежность к какой-либо категории (по профессиональному, возрастному или статусному признаку).

Поскольку различия в адресности проявляются в основном в предоставлении льгот и денежных выплат, в данной классификации учитывались только эти две формы социальной поддержки, а социальные услуги не рассматривались. Более того, предварительный анализ показал, что пользование социальными услугами, совершенно не зависит от уровня дохода, т.е. в Москве не существует каких-либо специальных социальных услуг для малообеспеченного населения.

Структура расходования средств, направляемых на социальную поддержку малообеспеченных и граждан, принадлежащих к льготным категориям, приведена в таблице 3, где в скобках указаны сумма денежных выплат и стоимости натуральных льгот и доли, рассчитанные от этой суммы.

Таблица 3. Структура расходования средств на меры социальной поддержки малообеспеченных граждан и льготных категорий*

Категории расходов	Сумма, млн руб.	Соотношение, %
Меры социальной поддержки малообеспеченных (Адресные программы)	71 962	15,4 (30,4)
Меры социальной поддержки льготных категорий (Категориальные программы)	80 162	17,2 (34,0)
Всего по Программе	466 869 (236 496)	100 (100)

* Рассматриваются только социальные выплаты и льготы.

Хотя на меры социальной защиты, предоставляемые по категориальному принципу, тратится больше средств, чем на программы поддержки малообеспеченного населения, разрыв между этими двумя категориями расходов невелик.

Снижение уровня бедности и поддержка малообеспеченных семей заявлена Правительством Москвы как один из основных приоритетов социальной защиты. На достижение этой цели работает довольно много социальных программ, важнейшие среди них:

• ежемесячные пособия, гражданам, имеющим детей до 16 (18) лет;
• компенсационные доплаты неработающим пенсионерам и инвалидам;
• жилищные субсидии.

На выплату детских пособий семьям с низкими доходами идет только 7-8% всех средств, выделяемых на социальную защиту малообеспеченных. Московская программа ежемесячных детских пособий отличается от аналогичных программ в других регионах. Во-первых, в ней занижен порог вхождения: на пособие могут претендовать семьи, если их среднедушевой доход не превышает 8 тыс. руб., что в II квартале 2008 г. соответствовало 120% ПМ. Во-вторых, в ней установлен относительно высокий размер пособия (500 руб. – базовая величина и 1250 / 750руб. – повышенное пособие для неполных семей и некоторых иных категорий).

Основными пользователями адресных программ оказываются пенсионеры, поскольку три четверти расходов на них составляют надбавки к пенсиям, о которых говорилось выше. Кроме денежных выплат, остронуждающимся семьям предоставляется также натуральная помощь в виде товаров длительного пользования, бесплатного питания в центрах социального обслуживания, но ее вклад в общую сумму расходов незначителен – около 4%.

Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг являются одной из основных региональных программ социальной поддержки населения в каждом субъекте РФ. В полномочия органов власти субъектов РФ входит определение набора региональных стандартов: максимально допустимой доли расходов на оплату ЖКУ в доходах граждан, нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг. По сравнению с другими регионами в Москве применяется достаточно низкая максимальная норма расходов на оплату ЖКУ, дифференцированная в зависимости от размера среднедушевого дохода. При среднедушевом доходе свыше 2 500 руб. в месяц максимально допустимая доля расходов на ЖКУ составляет 10% (на федеральном уровне установлена планка – 22%). Это означает, что установленные в программе правила участия способствуют вхождению в нее большего числа получателей.

На реализацию данной программы в 2008 г. было направлено более 9 млрд (13% расходов на адресные меры), а получателями жилищных субсидий в первом полугодии 2008 г. стали 472,4 тыс. или около 12% домохозяйств в Москве. Стоит отметить, что жилищные субсидии – это лишь часть целого комплекса социальных программ, направленных на снижение расходов населения на оплату ЖКУ. К ним также относятся льготы для отдельных категорий населения (семьи с детьми-инвалидами, многодетные семьи, ветераны труда, реабилитированные лица) и компенсации всему населению части расходов на ЖКУ. Из городского бюджета финансируются расходы на эксплуатацию жилищного фонда, субсидии на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, связанных с применением государственных регулируемых тарифов и др. Благодаря этим весьма дорогостоящим программам (более 80 млрд руб., или 17% расходов по Программе) возмещение затрат за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги жителями Москвы составляет только 59% от реальной стоимости, и это самый низкий уровень данного показателя в стране.

Объемы финансирования и масштабы охвата свидетельствуют о том, что адресные программы для граждан с низкими доходами, действительно, составляют приоритет региональной социальной политики. В отличие от большинства субъектов РФ, которые ограничиваются ежемесячными пособиями для семей с детьми и жилищными субсидиями, Москва осуществляет и поддержку неработающих пенсионеров. Однако в городе нет программы государственной социальной помощи, которой могли бы воспользоваться другие нуждающиеся граждане, не принадлежащие к категории пенсионеров или семей с детьми. Пример подобной программы государственной социальной помощи бедным см. в разделе «Социальная защита в Тверской области».

Таким образом, проведенный анализ структуры расходов в «Комплексной программе мер социальной защиты жителей г. Москвы» 2008 г., позволил выявить основные приоритеты развития социальной сферы столицы. В области социальной политики Москвы как региона, не испытывающего жестких ограничений бюджетных средств, главная ставка делается на реализацию масштабных социальных программ, охватывающих большое число получателей и требующих значительных объемов финансирования.

К приоритетным направлениям развития системы социальной поддержки граждан в Москве относятся:

1. Комплекс социальных программ, способствующих снижению затрат населения на оплату жилья и коммунальных услуг.
2. Минимальная монетизация натуральных льгот при расширенном перечне льготных категорий граждан, социальная поддержка которых относится к полномочиям региональных органов государственной исполнительной власти.
3. Программы для малообеспеченных граждан, которые активно развиваются и финансируются наряду с многочисленными мерами социальной поддержки, основанными на категориальном принципе вхождения участников. Важнейшая среди адресных программ по охвату получателей и объему ресурсов – поддержка доходов неработающих пенсионеров и инвалидов, призванная компенсировать недостатки в системе пенсионного обеспечения, регулируемой на федеральном уровне. Расходы на компенсационные доплаты неработающим пенсионерам постоянно увеличиваются и существенно превышают суммы выплат семьям с детьми.
4. Преимущественный доступ представителей старшего поколения к денежным трансфертам и натуральным льготам при меньшем участии в них детей и семей с детьми. Последние являются основными пользователями социальных услуг (в основном образовательных), предоставляемых учреждениями социальной сферы, содержание которых наиболее дорого обходится бюджету. Молодежь получает минимальную социальную поддержку, которая концентрируется в сфере получения профессионального образования.