Попытка продавить процесс объединения приводит к усилению административного торга между центром и «материнскими» регионами. Следствием стала «плата за объединение» – временный рост расходов федерального бюджета на эти цели. Приняты решения о продлении федеральных дотаций всем объединяющимся субъектам на ближайшие 2-3 года. Пермская область и Красноярский край будут получать 7-8 млрд. руб. в год, при этом для Пермской области обещанная помощь более чем в 5 раз превысит объем федеральных перечислений в бюджет автономного округа, а для Красноярского края – в 3,5 раз (суммарно по двум округам). Однако для объединяющейся Камчатки помощь не превысит 2 млрд. руб., что ненамного больше федеральных перечислений в бюджет Корякского АО. И с каждым последующим объединением дополнительный объем федерального финансирования, скорее всего, будет снижаться, так как рутинизация процесса объединения уменьшает «плату за лояльность».

Возросшие перечисления из федерального бюджета не способны решить проблемы слаборазвитости округов, тем более что эти средства выделяются на временной основе. Кроме того, высока вероятность, что значительная часть федеральной помощи осядет в «материнском» регионе, поскольку во всех субъектах РФ ресурсы стягиваются в центр (на региональный уровень). Последующее их перераспределение по муниципалитетам, как правило, весьма субъективно, и нет никаких гарантий, что автономные округа получат хотя бы то, что имеют сейчас.

В результате наиболее очевидным можно считать имиджевый эффект объединения: из региональной статистики исчезнут субъекты РФ с крайне неблагополучными социально-экономическими показателями. Эти субъекты станут слаборазвитой периферией своих «материнских» регионов, а такое неравенство сложилось в России очень давно и поэтому привычно – в советское время внутрирегиональные центр-периферийные неравенства были намного сильнее межрегиональных.

Мониторинг развития округов: какие из них способны активизировать внутренние источники роста?

Следование принципам объединения, которые могут обеспечить его экономическую эффективность, требует не формальных решений по принципу «назвался груздем – полезай в кузов» материнских регионов, а проведения мониторинга развития тех субъектов РФ, которые вовлечены в этот процесс. Этот анализ проведен ниже, из него исключены нефтегазовые автономные округа, лидирующие позиции которых очевидны, а также Чукотский АО, не относящийся к «матрешечным» субъектам РФ и пока не рассматриваемый как объект объединения.

Разнообразие тенденций развития автономных округов и их «материнских» территорий подтверждается экономической и социальной статистикой. Сравнение динамики валового регионального продукта (ВРП) за 2000-2003 гг. показывает, что развитие большинства округов, мягко говоря, неустойчиво. Только Агинский Бурятский АО начиная с 2002 г. демонстрирует устойчивый рост ВРП по сравнению с другими объединяемыми субъектами РФ, в том числе и с «материнской» Читинской областью (рис. 2).

Рис. 2. Прирост ВРП в объединяемых субъектах РФ, в % к предыдущему году

Поскольку ближайшими кандидатами на объединение являются два бурятских автономных округа и их «материнские» территории – Иркутская и Читинская области, имеет смысл рассмотреть тенденции их развития более детально.

«Кандидаты» на объединение: экономическая ситуация в регионах вокруг Байкала

По структуре экономики бурятские округа в основном аграрные, их сельское хозяйство испытало сильный спад в 1990-е годы, и его развитие остается неустойчивым. Нестабильность сильнее выражена в Агинском Бурятском АО и Читинской области (табл. 3), хотя сокращение сельхозпроизводства в округе в 2004 г. было менее сильным благодаря развитому ЛПХ. Общественный агросектор округов дотационен и пока не способен адаптироваться к рыночным условиям без существенной поддержки из бюджета.

Таблица 3. Производство сельскохозяйственной продукции на душу сельского населения и индексы сельскохозяйственного производства в 2004-2005 гг.

Небольшие промышленные предприятия округов (пищевые и ресурсодобывающие) показывают разную динамику. В Агинском Бурятском АО объем производства за последние годы рос намного быстрее благодаря улучшению условий развития – тому самому институциональному фактору привлечения крупного бизнеса, позволившему усилить бюджетную поддержку реального сектора. Показательно сравнение промышленного производства с докризисным 1990 г. (рис. 3). Рывок последних лет позволил Агинскому округу восстановить объем промышленного производства почти до среднероссийских показателей (свыше 2/3 от уровня 1990 г.), в то время как более индустриальная Читинская область стагнирует в пределах 1/3 от уровня 1990 г., а в Усть-Ордынском АО продолжается затяжной спад. За девять месяцев 2005 г. темпы роста промышленности Агинского округа вновь оказались самыми высокими среди прибайкальских регионов (118% к соответствующему периоду предыдущего года).

Рис. 3. Динамика промышленного производства к 1990 г. (1990 г.=100%)

Возросшие финансовые ресурсы бюджета Агинского Бурятского округа были использованы не только на поддерживающие дотации. Оживление экономики отражается на динамике инвестиций, в душевом измерении они превысили не только показатели Читинской области, но и средние по Сибирскому федеральному округу, а также показатели наиболее развитой в Прибайкалье Иркутской области (рис. 4). Инвестиционный «бум» в округе начался в последние два-три года, за январь-сентябрь 2005 г. объем инвестиций вырос еще на 15%. По сравнению с 2002 г. разрыв по душевым инвестициям между двумя бурятскими округами (Агинским и Усть-Ордынским) увеличилось с 1,8 до 5 раз.

Рис. 4. Инвестиции в основной капитал на душу населения

Вдвое выросли и объемы жилищного строительства, по душевым показателям Агинский Бурятский АО опередил в 2004 г. всех субъектов Прибайкалья, в 2005 г. опережение сохраняется (рис. 5). Социальная направленность инвестиций в округе выражена намного сильнее, чем в Читинской области: если по душевым показателям инвестиций область отстает от округа не так значительно, то по вводу жилья – в 2,5-4 раза в последние годы, причем в 2005 г. это отставание усилилось. В Иркутской области инвестиционный процесс еще слабее, а жилищное строительство – в особенности.

Рис. 5. Ввод площади жилья, кв. м на 1000 населения

Различия двух бурятских округов по этому показателю – даже не в разы, а на порядок. При этом жилищное строительство в Агинском Бурятском АО ведется не только из бюджетных средств, более 37% вводится за счет средств населения, как и в среднем по Сибирскому федеральному округу. Следовательно, рост инвестиций в жилищное строительство из бюджета округа оказал стимулирующее воздействие и на частных застройщиков, политика региональных властей создала эффект мультипликатора, обеспечив рост инвестиций в жилищное строительство за счет всех источников финансирования, включая средства населения.

Все «кандидаты» на объединение, за исключением Усть-Ордынского АО, имеют позитивную динамику потребления и схожие темпы роста оборота торговли на душу населения. По душевым показателям (за 2000-2005 гг., в действующих ценах) Агинский Бурятский АО уступает крупным регионам вокруг Байкала на 20-30%, так как обе области и Бурятия урбанизированы, имеют более высокие заработки населения и развитую торговую сеть, а в Иркутской области выше и уровень экономического развития (рис. 6)

Рис. 6. Душевой оборот торговли в 2000-2005 гг.

Экономические показатели подтверждают, что динамика развития Агинского Бурятского АО среди всех потенциальных «кандидатов» на объединение наиболее позитивна. Возможность в качестве самостоятельного субъекта РФ привлечь ресурсы крупного бизнеса стала катализатором общего экономического подъема, включая четырехкратное снижение дотационности бюджета округа.

Мониторинг социального развития округов и «материнских» регионов

Влияние объединения на занятость может быть позитивным. Снятие барьеров в виде административных границ способно улучшить ситуацию на рынках труда автономных округов двумя путями: во-первых, через рост инвестиций из «материнского» региона и создание новых рабочих мест; во-вторых, путем роста мобильности и перемещения трудоспособного населения округов, не имеющего работы, на рынок труда «материнского» региона. Однако успешное развитие по первому пути возможно и без объединения: например, на Чукотке уровень безработицы сократился за 2000-2004 гг. с 10% до 3% благодаря многократному росту инвестиций. При этом новые рабочие места заполнялись не только местными жителями, но и работниками из других регионов страны и даже из-за рубежа, привлекаемыми на временной основе. Такая политика работодателей обусловлена несовпадением профессионально-квалификационной структуры местного населения и структуры новых рабочих мест. Компаниям дешевле завозить квалифицированных работников, чем привлекать маргинализованную часть местного трудоспособного населения.

Второй путь возможен, если рынок труда «материнского» региона привлекателен для трудовых миграций из округов, на нем шире предложение рабочих мест и ниже безработица. Однако сравнение уровня безработицы за 2001-2005 гг. показывает, что ситуация в объединяемых регионах почти не различается (данные по самым малонаселенным округам – Эвенкийскому и Корякскому – не вполне достоверны из-за малой выборки обследований). Только Пермская область имеет устойчиво более низкие показатели безработицы по сравнению с Коми-Пермяцким АО (рис. 7).

Рис. 7. Уровень безработицы по методологии МОТ в 2001-2005 гг.
(данные за сентябрь 2005 г. – только по субъектам Сибирского федерального округа)

Лидером по темпам сокращения уровня безработицы является вовсе не «материнский» регион, а пока не объединенный Агинский Бурятский АО. Схожих примеров столь резкого сокращения общей безработицы (измеряемой по методологии МОТ) среди субъектов РФ нет. К 2005 г. уровень общей безработицы в Агинском АО опустился ниже среднего показателя по Сибирскому федеральному округу и сравнялся со среднероссийским, хотя еще в 2002 г. безработными были 25% экономически активного населения. Благодаря инвестиционной и бюджетной политике в округе удалось создать новые рабочие места и тем самым минимизировать демографическое давление, обусловленное более молодой возрастной структурой населения. Свертывание такой политики из-за сокращения финансовых ресурсов после объединения неизбежно вызовет новый всплеск безработицы, поскольку демографическое давление сохраняется.

Сопоставление показателей душевых денежных доходов за 1999 и 2005 гг. (с корректировкой на прожиточный минимум в регионе) позволяет выделить беднейших – Усть-Ордынский, Коми-Пермяцкий и Корякский АО (рис. 8). Для другой половины слаборазвитых округов значительное отставание душевых доходов населения от «материнских» территорий уже осталось в прошлом. Заметное выравнивание достигнуто в основном благодаря финансовой помощи из федерального бюджета, однако для двух округов это не единственная причина улучшения ситуации.

Агинский Бурятский АО в 1999 г. был беднейшим субъектом РФ, но к 2005 г. (данные за март-апрель) он сравнялся по покупательной способности доходов населения с соседними регионами – Читинской областью и Бурятией. Не менее значимую помощь из федерального бюджета получал и Усть-Ордынский Бурятский АО, однако в нем позитивные изменения малозаметны, как и в ряде других округов, уже вступивших в процесс объединения. «Рывок» Агинского Бурятского АО был обеспечен не только федеральной помощью, но также институциональной политикой, позволившей нарастить доходы бюджета с помощью привлечения крупных налогоплательщиков. Аналогичная политика ускорила рост доходов населения Таймырского АО.

Рис. 8. Отношение среднедушевых денежных доходов населения к прожиточному минимуму в 1999 и 2005 гг.
(округа и «материнские» регионы)

Существует мнение, что такая политика, как и увеличение федеральной помощи, стимулирует иждивенчество. Ведь растущие доходы бюджета округов в виде налогов, выплачиваемых подразделениями крупных компаний, «падают с неба», а не зарабатываются. Однако для Агинского Бурятского АО дополнительные налоговые поступления стали стимулом для активизации внутренних источников развития. Это видно при сопоставлении душевых доходов, заработной платы и потребления (душевого оборота торговли). Средняя заработная плата в округе на треть ниже, чем в Читинской области и Бурятии, поскольку 22% работающих заняты в сельском хозяйстве – отрасли с минимальными заработками для всех регионов страны. Но при этом душевые доходы и потребление населения округа не столь низки как в аграрном Усть-Ордынском округе.

Поддержка из бюджета, во-первых, сохранила занятость в промышленности Агинского АО, а во-вторых, помогла домохозяйствам сохранить развитое личное подсобное хозяйство, которое служит важным источником натуральных поступлений и дополнительных денежных доходов от продажи продукции ЛПХ. Фактически рост бюджетных доходов способствовал возрождению как советской модели дотационного развития реального сектора, так и закреплению традиционных форм адаптации населения. Если первое направление вряд ли можно считать эффективным, то второе – основная стратегия для аграрного и слаборазвитого региона, не имеющего городов и расположенного в слабоосвоенной зоне. Эффективность такой стратегии для переходного периода подтверждается ростом доходов населения округа в последние годы. Но чтобы она работала, нужны сохранившиеся трудовые нормы и ценности населения, а не только поддержка отраслей переработки сельхозсырья и инфраструктуры из бюджета.

Может ли объединение существенно снизить уровень бедности в слаборазвитых автономных округах? Пока без объединения это удалось сделать на Чукотке, где за 1999-2004 гг. уровень бедности сократился с 71 до 26%, и в Агинском Бурятском АО. Следствием федеральной помощи и социальной политики самого округа стало почти троекратное сокращение уровня бедности: с 97% в 1999 г. до 36% в 2004 г. (рис. 9). Тем самым округ перевыполнил задачу двукратного снижения уровня бедности, поставленную президентом РФ. Схожую динамику демонстрирует и Читинская область.

Рис. 9. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1999-2004 гг.

Хотя в обоих регионах ведущую роль сыграли возросшие объемы федеральной помощи, следует обратить внимание на два момента. Первый – спорные результаты измерений уровня бедности в 1999 г., многие специалисты считают их завышенными, особенно для Читинской области. Второй – динамика сокращения уровня бедности: в Читинской области, население которой имеет более высокие заработки, сокращение началось раньше. В Агинском Бурятском АО возросшая федеральная помощь не сразу дала ожидаемый эффект, так как заработная плата занятых существенно ниже. Именно дополнительный вклад институциональных механизмов расширения доходной базы бюджета позволил ускорить снижение уровня бедности. Без этого вряд ли было бы возможным сближение показателей округа с более развитой Иркутской областью. Подтверждением служит разная динамика показателей Агинского и Усть-Ордынского Бурятских АО: в последнем возросшие объемы федеральной помощи оказались недостаточными для улучшения ситуации.

Позитивным социальным изменениям в Агинском Бурятском АО содействовала активная политика региональных властей, дополняющая федеральную политику поддержки слаборазвитых регионов. Процесс объединения может привести к утрате позитивной динамики, поскольку теряется статус и возможность использовать разнообразные механизмы региональной политики для привлечения финансовых ресурсов, стимулирующих развитие округа. Превращение Агинского Бурятского АО в муниципальное образование приведет к тому, что для преодоления неблагоприятных факторов развития уже не будет необходимых ресурсов.

Решения об укрупнении должны учитывать результаты мониторинга для обеспечения эффективности объединения автономных округов с «материнскими» регионами. Однотипные решения «под копирку» для всех автономных округов при различной динамике и условиях их развития трудно считать эффективной региональной политикой.

В 7 из 10 автономных округов проживают коренные малочисленные народы Севера, их доля в населении за межпереписной период возросла в 1,5-2 раза (за исключением тюменских). Мировая практика демонстрирует расширение и институциализацию прав коренных малочисленных народов Севера (КМНС) как социально уязвимой группы. На этом фоне политика укрупнения, проводимая в России, выглядит анахронизмом – она ликвидирует существующие институциональные формы закрепления территориальных прав КМНС, не обеспечивая альтернативы в виде законодательно закрепленной культурной автономии и гарантий финансовой помощи.

Бурятское население намного больше по численности, чем КМНС, однако объединение бурятских автономных округов с областями также провоцирует рост напряженности. В пределах памяти одного поколения бурят происходит повторная перекройка границ, идущая вразрез с исторически сложившимся ареалом проживания этноса. Предыдущая перекройка была в 1937 г. К сожалению, этнокультурные и этнополитические последствия все реже учитываются при принятии федеральных решений.

Для бурятского населения (особенно в Агинском Бурятском АО) существуют социально-культурные факторы, усиливающие риск негативных последствий укрупнения для экономики домохозяйств. Бурятские семьи, преимущественно сельские, в меньшей степени затронуты модернизацией, в них сохраняется традиционная система ценностей, в том числе трудовая мотивация и развитая межсемейная взаимопомощь. Традиционные связи поддерживают стабильность сельского социума (сообщества). Чтобы этот фактор стабилизации работал и дальше на смягчение трудностей переходного периода, нужно сохранить хотя бы в ключевых направлениях систему социально-экономической поддержки этнического села, позволяющую сельскому населению адаптироваться за счет развитого ЛПХ. Примером может служить Татарстан с таким же относительно стабильным сельским сообществом благодаря сохранению традиционных связей и высокой товарности ЛПХ. Если бюджетная поддержка резко сократится (такой вариант наиболее вероятен при объединении), начнет ускоренно развиваться процесс маргинализации сельского населения, он уже виден в Усть-Ордынском Бурятском АО. Наиболее показательным примером негативных процессов может служить республика Тыва, в которой из-за массового алкоголизма ожидаемая продолжительность жизни мужчин в сельской местности составляет 48 лет.

В русских регионах, в том числе в Читинской области, социальная ситуация в сельской местности намного хуже, чем в бурятских округах, так как постарение населения и депопуляция начались давно, а процесс маргинализации принял, судя по всему, необратимый характер. Слияние пока еще жизнеспособного сельского этнического сообщества (с традиционным укладом жизни и развитым ЛПХ) с маргинализованным социумом российского села всегда дает один и тот же эффект – ускорение маргинализации традиционного общества. Это негативное следствие объединения должно приниматься во внимание. Городская культура – мобильная и адаптивная – в Забайкалье развита слабо, поэтому позитивные формы модернизации образа жизни населения присоединяемых округов, преимущественно сельского, пока вряд ли возможны.

Таким образом, этнический фактор важен не только сам по себе, он обеспечивает сохранение на переходный период традиционных форм адаптации населения через развитое личное подсобное хозяйство (ЛПХ) и родственно-семейную взаимопомощь. Тем самым обеспечивается социальная и политическая стабильность.

Политическая целесообразность и социально-экономические риски укрупнения