Научные программы / Проекты

Адресная социальная политика в отношении инвалидов: перспективы и направления реформирования

Руководитель: к.э.н. Т.М. Малева

Сроки реализации: март 2003 г. – апрель 2004 г.

Финансирование: МОНФ, грант № 08/4-03

Участники: к.э.н. О.В. Синявская, С.А. Васин (ЦДЭЧ ИНП РАН), А.И. Пишняк

Партнер: Департамент по международным экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН

Цель исследования

Формирование эффективной социальной политики в отношении инвалидов должно опираться на принцип дифференциации и адресности социальной политики в отношении различных групп в зависимости от возможности их реабилитации инструментами социальной политики. Это предопределило цели настоящего исследования: (1) демографический анализ показателей инвалидности, в том числе численности, состава, компонент изменения численности инвалидов, причин, приводящих к инвалидности и т.п.; (2) оценку эффективности и реальных результатов социальной политики как с точки зрения положения отдельного индивида, так и с позиций социально-экономического положения домохозяйств, в состав которых входят инвалиды; (3) выделение социальных групп инвалидов по комплексу критериальных параметров (медицинские, демографические, трудовые, домохозяйственные и пр.).

Содержание и основные результаты исследования

1. Центральное понятие нового подхода к общественному устройству – социальная интеграция, цель которой – создание «общества для всех», в котором каждый индивидуум, со своими правами и обязанностями, играет активную роль. Одной из важнейших задач социальной интеграции является обеспечение защиты и полной интеграции обездоленных и уязвимых групп и отдельных лиц в экономическую жизнь и жизнь общества, в том числе на основе всеобщего и равного доступа к образованию, информации, технологиям и «ноу-хау». В русле этого подхода находится политика выравнивания возможностей для людей с инвалидностью, отстаиваемая ООН и другими международными организациями. Поэтому задача правительства – в том, чтобы обеспечить инвалидам возможность достигнуть одинакового со своими согражданами уровня жизни, в том числе в сфере доходов, образования, занятости, здравоохранения, участия в общественной жизни.
2. Результаты исследования доходов домохозяйств с инвалидами и без таковых позволяют утверждать, что в среднем доход на одного члена семьи с инвалидами в 1,3 раза меньше, душевого дохода в домохозяйствах без инвалидов. Следовательно, существующие на сегодняшний день пособия, дотации и льготы для инвалидов, не обеспечивают инвалидам и членам их домохозяйств уровень жизни сопоставимый с уровнем, достигаемым семьям без инвалидов. Более того, льготы и пенсии противодействуют интеграции людей с инвалидностью в занятость, следовательно, необходимо изменить систему социальной защиты с материальной помощи и поддержки на интеграцию.
3. Реализуемая через Федеральные целевые программы политика в отношении людей с инвалидностью делает ставку только на адаптацию людей с инвалидностью с помощью технических и медицинских средств реабилитации и предает забвению важнейший принцип их интеграции в общество: создание условий, в которых удобно жить всем, в том числе людям с инвалидностью. Создание таких условий невозможно без взаимодействия агентов/субъектов политики всех уровней: государства (от федерального до муниципального и даже районного уровня), бизнеса, общественных организаций людей с инвалидность.
4. Инвалиды часто сталкиваются с множеством проблем на рынке труда. Согласно проведенному исследованию, подавляющее большинство российских инвалидов являются незанятыми – менее четверти инвалидов трудоспособного возраста удается найти работу. Наличие нескольких работ крайне нехарактерно для всех категорий респондентов, но инвалиды реже других респондентов демонстрируют практику множественной занятости. Следовательно, государства должны реализовывать политику занятости в отношении инвалидов, целью которой выступает включение инвалидов в свободный рынок труда. Современный подход к занятости инвалидов предполагает интеграцию вместо сегрегации и «поддерживающую» занятость для лиц с тяжелой инвалидностью вместо создания специальных рабочих мест и специализированных предприятий. Необходимо продвигать политику, направленную на интеграцию людей с инвалидностью в открытую занятость через программы профессиональной реабилитации, поддерживающую занятость и т.п.
5. Эффективное трудоустройство инвалидов невозможно без развитой системы их образования и профессиональной подготовки. Результаты исследования подтвердили, что инвалиды, по сравнению с другими группами, наиболее ограничены в доступе к образованию, причем максимально ущемленными являются инвалиды 1-й группы (3-й степени). Государство ответственно за то, чтобы обеспечить инвалидам доступ к обучению в системе общего образования.
6. В настоящее время в России нет ни законодательных условий, ни практических шагов к внедрению инклюзивного (интегрированного) образования для лиц с инвалидностью. В качестве первого шага в этом направлении можно опробовать вариант с созданием в нескольких городах с развитой инфраструктурой «Зон инклюзивного образования» по аналогии с теми, что развиваются в программе ЮНЕСКО «Education Action Zones».
7. Реализуя политику социальной интеграции инвалидов, государство должно, прежде всего, обратить внимание на инвалидов молодых возрастов. С одной стороны, потребности, мотивация и социальное поведение молодых инвалидов значительно отличаются от других возрастных групп. Она представляет собой наиболее активную, нацеленную на возможности самостоятельно зарабатывать себе на жизнь, группу в социальной структуре инвалидов. С другой стороны, выходя на рынок труда, молодые инвалиды сталкиваются с узлом проблем, присущих, как всей молодежи (отсутствие опыта работы, социальных связей), так и всему контингенту инвалидов (предубеждение со стороны работодателей, особые требования к рабочему месту и условиям труда, часто – более низкое образование и пр.).
8. Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» 1995 г. провозгласил новые подходы к формированию социальной политики по отношению к инвалидам и обобщил большинство прогрессивных методологических подходов, имеющихся в мировой практике. Российское законодательство по отношению к инвалидам стало одним из наиболее продвинутых и прогрессивных в мире.
9. В то же время объявленные в отношении инвалидов цели по признанию их как полноправных членов общества противоречат исторически сложившейся политике, ориентированной на их изоляцию от общества. Между объявленными целями и механизмом реализации политики есть противоречия (например, в системе обучения). Сложности в реализации принятой в 1995 г. парадигмы заключаются в том, что элементы, направленные на реализацию именно новых параметров, а именно - формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе, психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества и пр. - приходится внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и жесткой идеологической направленности политики. Финансовое обеспечение политики в отношении инвалидов отражает несоответствие поставленных задач и (а) реальных потребностей тех, кого мы считаем инвалидами; (б) возможностей бюджета по реализации объявленной политики.
10. В результате, внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не подкрепленных реальными механизмами, не привело к реальному улучшению положения инвалидов в обществе. Складывается особый социальный парадокс: инвалиды имеют больше прав и одновременно меньше реальных возможностей для их реализации.
11. Нынешняя социальная политика в отношении лиц с инвалидностью, дифференцирующая людей с инвалидностью по причинам наступления инвалидности («инвалиды-чернобыльцы», «инвалиды из числа военнослужащих», и пр.), препятствует интеграции людей с инвалидностью в общество, поскольку сегрегирует самих людей с инвалидностью. Чтобы быть эффективной социальная политика в отношении лиц с инвалидностью должна быть дифференцированной по другим основаниям, а именно – тяжесть инвалидности и возраст ее наступления.
12. Люди с инвалидностью – неоднородная группа, значит, и социальная политика в отношении лиц с инвалидностью должна быть максимально разнообразной.
13. При этом нет смысла создавать особые институты, программы для молодых инвалидов, но следует использовать и адаптировать имеющиеся инструменты политики образования и занятости к специфическим потребностям данной социальной группы.
14. Задачу интеграция людей с инвалидностью в общество невозможно решить без взаимодействия агентов/субъектов социальной политики в отношении лиц с инвалидностью всех уровней, начиная с Федерального и заканчивая уровнем семьи и домохозяйства, в которых проживают люди с инвалидностью. В частности, вовлечение работодателей – ключевой момент успешности интеграции людей с инвалидностью в сферу обычной занятости.
15. Успешная интеграция инвалидов в общество позволит решить и другую проблему – уязвимость положения в системе образования и на рынке труда неинвалидов, которые живут в одном домохозяйстве с инвалидами. Наше исследование показало, что в настоящее время эта категория населения испытывает трудности в доступе к «хорошим» рабочим местам. Во-первых, неинвалиды, проживающие в домохозяйствах с инвалидами, так же, как и инвалиды, дискриминированы в возможности получения образования по сравнению с неинвалидами, из семей без инвалидов. Во-вторых, ограничения в занятости и заработной плате существуют не только для инвалидов, но и для членов семей с инвалидами. Так, вероятность попасть в число занятых для неинвалидов из семей с инвалидами меньше, чем для прочих неинвалидов. При отсутствии значимой разницы в продолжительности трудовой недели, суммарная заработная плата неинвалидов из домохозяйств без инвалидов оказывается больше не только заработной платы инвалидов, но и заработной платы неинвалидов, проживающих в семьях с инвалидами.

Представление результатов проекта:

• По результатам исследования авторы подготовили итоговый аналитический отчет в МОНФ:
• Некоторые результаты исследования вошли в главу 7 «Семьи пенсионеров – в чем бедность и уязвимость?» (авторы – А.И. Пишняк и О.В. Синявская) коллективной монографии «Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность» (рук. Л.Н. Овчарова), М., 2005.
• Анализ современного состояния социальной политики в отношении инвалидов представлен в обзорной статье Синявской О.В.: Основные векторы развития законодательства в отношении инвалидов в 2000 – 2004 гг. / SPERO – Социальная политика: Экспертиза, Рекомендации, Обзоры, №1 Весна 2004. С. 67-76.
• 19-21.12.2005 в Москве состоялась международная конференция «Общество для всех: пути и средства социальной интеграции людей с инвалидностью в странах СНГ». Организаторами конференции выступили Секретариат ООН (Департамент по экономическим и социальным вопросам), Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Всероссийское общество инвалидов. Участники проекта, С.А. Васин и О.В. Синявская, готовили базовый доклад для конференции, выступили на ней с сообщениями и участвовали в подготовке и обсуждении итогового документа и рекомендаций.
• 27.04.2004 – семинар НИСП «Презентация и обсуждение итогов проекта «Адресная социальная политика в отношении инвалидов: перспективы и направления реформирования»
• 22-24.12.2003 г. в Санкт-Петербурге был проведен объединенный семинар Организации Объдиненных Наций (Департамент по международным экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН) и Исполкома Содружества Независимых Государств на тему "Социальная интеграция молодых инвалидов в странах СНГ". С основным докладом на семинаре выступили С.А. Васин и О.В. Синявская. Выводы и рекомендации доклада легли в основу рекомендаций участников семинара правительствам государств-участников СНГ. С текстом доклада можно ознакомиться здесь.
• Социальная политика в отношении инвалидов неоднократно являлась предметом лекций Т.М. Малевой на семинарах в рамках таких проектов Фонда «Открытая Россия», как «Клуб региональной журналистики» и «Школа публичной политики» в период с октября 2003 года по март 2004 года в Москве, Иркутске, Новосибирске и Чебоксарах.